濟邦觀(guān)點(diǎn) | 城市基礎設施投融資分析及新體系構建設想（點(diǎn)擊鏈接跳轉閱讀）
作者：張燎，濟邦咨詢(xún) 董事長(cháng)
過(guò)去三十多年，中國國民經(jīng)濟和社會(huì )的快速發(fā)展，得益于一套逐步成熟、不斷完善的中長(cháng)期發(fā)展規劃制度體系。從國民經(jīng)濟、主體功能、資源承載、目標設定、措施路徑等方面進(jìn)行連續規劃、持續調整，在大經(jīng)濟體的宏觀(guān)管理方面，發(fā)揮了重大而深遠的影響。
一、基礎設施投籌資規劃的由來(lái)及必要性
然而，實(shí)踐中從忽冷忽熱的固定資產(chǎn)投資到不斷滋長(cháng)的政府債務(wù)來(lái)看，中國現有的中長(cháng)期發(fā)展規劃體系、政府投資項目管理、財政預算安排及政府債務(wù)的管理方式，也存在如下這些問(wèn)題：
1. 現有各級城市/城鎮發(fā)展規劃體系缺乏對所涉資本性投資的可融資性論證
現有的城市 / 城鎮空間規劃和發(fā)展規劃體系注重城市空間的布局、功能區劃分及技術(shù)性指標（如建設標準、投資規模、承載人口）等內容，缺乏對政府負責的基礎設施等資本性投資項目的資金籌措安排及其可行性的論證，進(jìn)而影響規劃的可實(shí)施性，且易催生政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
2. 基建各相關(guān)專(zhuān)項規劃缺乏協(xié)調和統一
當前的各基建相關(guān)的專(zhuān)項規劃（如綜合交通、能源、給排水、環(huán)保、水利等專(zhuān)項規劃）編制的深度及相互之間結合度不夠，對各專(zhuān)項規劃牽涉的資本性項目的責任主體未做分析考量，僅考慮“要投什么、投多少”，既容易導致政府、市場(chǎng)責任界面不清，又可能造成重復投資、過(guò)度超前建設而加重財政支出負擔，或者具體實(shí)施時(shí)因難以籌資而變成“紙上談兵”。
筆者理解，“規劃”，不僅僅是字面上的空間規劃和發(fā)展規劃，還應該包括投籌資規劃在內的系統性規劃，形成規劃階段籌資約束條件對空間規劃、發(fā)展規劃、投資強度的反饋機制和管理閉環(huán)，如此制訂的規劃，才具備更高的可實(shí)施性。
3. 項目投資計劃編制缺乏預算約束
地方政府有關(guān)部門(mén)在編制中長(cháng)期國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃、制定年度投資計劃時(shí)，缺乏對項目可籌資性及財政可承受力的論證。財政部門(mén)一般對發(fā)展規劃編制的介入深度有限，對相關(guān)的資本項目籌資渠道缺乏框架性的量化分析，地方主官基本處于“車(chē)到山前必有路”的“到時(shí)再說(shuō)”管理狀態(tài)。因此，在預算軟約束的體制背景下，極易造成過(guò)度投資，進(jìn)而形成資金缺口和違規融資，產(chǎn)生政府隱性債務(wù)。
4. 基建領(lǐng)域缺乏系統長(cháng)期的投籌資規劃
當前政府投資計劃編制及項目審批以單個(gè)項目為單位，缺乏對各個(gè)項目之間、項目群的協(xié)同作用、項目投資優(yōu)先順序、項目建設對區域價(jià)值提升、項目的可經(jīng)營(yíng)性等方面的考量，難以達到特定區域內基礎設施建設的整體成本管控和效益最優(yōu)。
基于現實(shí)中存在的上述問(wèn)題，不僅是中央政府，其它各級政府特別是事權繁重的地方政府，建立基礎設施投籌資規劃體系無(wú)疑具有現實(shí)意義。對城市/城鎮基建項目進(jìn)行統一規劃和管理，以投籌資規劃連接綜合規劃和各相關(guān)專(zhuān)項規劃，形成發(fā)展規劃體系的一種重要約束機制，用來(lái)指導年度投資計劃審批、項目審批、項目管理及資金平衡的體系，能夠有效統籌區域資源，防控政府債務(wù)風(fēng)險反復滋生，保障城市科學(xué)發(fā)展。
二、基礎設施投籌資規劃的內容與意義
《中共中央國務(wù)院關(guān)于統一規劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規劃戰略導向作用的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕44號) 明確了我國建立三級（國家級、省級、市縣級）四類(lèi)（綜合規劃、專(zhuān)項規劃、區域規劃和空間規劃）的發(fā)展規劃體系。提出意見(jiàn)是“為加快統一規劃體系建設，構建發(fā)展規劃與財政、金融等政策協(xié)調機制，更好發(fā)揮國家發(fā)展規劃戰略導向作用”。
當前的專(zhuān)項規劃中缺少一類(lèi)規范各種基礎設施的投資和資金籌措安排的特殊規劃——基礎設施投籌資規劃。
本文所稱(chēng)基礎設施投籌資規劃，是以上位規劃、中期財政規劃、政府年度財政預算、中央 - 地方財政支出責任劃分、政府發(fā)債計劃、基建投資吸引社會(huì )資本計劃等為編制依據，對城市基建相關(guān)的多種（綜合規劃、國土空間、行業(yè)專(zhuān)項、區域發(fā)展等）規劃進(jìn)行協(xié)調統一，涉及的投資、籌資、建設時(shí)序等工作，并著(zhù)重對其投資強度、投融資模式、籌資可行性進(jìn)行研究論證后形成的一種特殊“專(zhuān)項規劃”，能夠指導城市基礎設施建設的可持續發(fā)展，防控區域投資籌資風(fēng)險，幫助項目成功落地。
基礎設施投籌資規劃可分國家級、省級、市縣級，上級規劃和下級規劃應協(xié)調統籌。省級政府對下級政府的基礎設施投籌資規劃應予審批管控，重點(diǎn)考慮要素保障度、籌資可及性和財政可承受力。而中央政府對省級政府的投籌資規劃重點(diǎn)在協(xié)調統一，避免重復建設，防止政府債務(wù)失控。詳情參見(jiàn)圖1。
圖1 中國三級四類(lèi)發(fā)展規劃體系
如果從中央到地方的各級政府間自上而下建立這套基礎設施投籌資規劃體系，相互咬合，逐期逐年滾動(dòng)調整，有可能成為解決我國單一體制下，長(cháng)期存在又難以根治的預算軟約束沉疴，有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。
投籌資規劃體系形成了在有限（空間、財政、金融）資源約束下，集規劃論證、投籌資落地、投后動(dòng)態(tài)調整于一體的閉環(huán)實(shí)施路徑，其具體作用如下：
第一，通過(guò)年度政府投籌資計劃、中長(cháng)期（如3～5年為周期，參考英國經(jīng)驗）基建投資規劃的編制，實(shí)現在有限資源約束下篩選和實(shí)施項目，有利于財政利用現有財力和發(fā)（政府）債空間安排基建資金，為硬化財政預算約束和債務(wù)風(fēng)險限制，嚴肅財政紀律創(chuàng )造條件；
第二，綜合考慮項目之間的聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)和資源調配，減少重復投資，減輕財政支付負擔。發(fā)揮基礎設施項目的強外部性作用，根據基建項目投籌資規劃合理調整區域土地出讓計劃，獲取周邊區域的價(jià)值提升（如土地增值和物業(yè)開(kāi)發(fā)收益），實(shí)現區域建設的收支平衡；
第三，在基礎設施投籌資規劃中，評估各投融資模式可能帶來(lái)的政府債務(wù)風(fēng)險，并制定相應的風(fēng)險管控方案，通過(guò)規劃和計劃動(dòng)態(tài)調整機制，更好的區分政府和市場(chǎng)在資本性投資上的責任邊界，做到“量入為出”，防止產(chǎn)生過(guò)大的政府基建融資缺口；
第四，從更高層次權衡項目建設的必要性、可行性、內在及外延價(jià)值，發(fā)揮發(fā)改、財政以及各行業(yè)主管部門(mén)的經(jīng)驗優(yōu)勢，將重點(diǎn)不再局限于論證項目“建與不建”，而是探討各類(lèi)項目的投資責任主體，如何利用有限的資源進(jìn)行基建項目“物有所值”的投資、建設和運營(yíng)。
三、我國基礎設施投籌資規劃的實(shí)現路徑
為銜接現有的發(fā)展規劃體系，將基礎設施投籌資的考量貫穿宏觀(guān)調控、規劃編制和項目投資管理，構建我國基礎設施投籌資規劃體系的實(shí)現路徑或可以分成以下四個(gè)階段：
第一階段：基建專(zhuān)項規劃編制與梳理
根據地方的核心發(fā)展戰略以及相關(guān)上位規劃（如國民經(jīng)濟與社會(huì )發(fā)展規劃、城市總規等空間規劃、土地利用規劃等）的要求，對基建的行業(yè)規劃（如道路交通、給排水、生態(tài)環(huán)境、水利等）進(jìn)行梳理。同時(shí)收集同級政府中期財政規劃、政府發(fā)債計劃、中央-地方財權事權劃分、基建吸引社會(huì )資本參與計劃等政策文件，進(jìn)一步梳理分析。
第二階段：形成基礎設施投籌資規劃
第二階段的工作包括以下幾個(gè)環(huán)節：
1. 根據基建專(zhuān)項規劃，識別出規劃期限內須實(shí)施的項目及其優(yōu)先度；
2. 對各項目進(jìn)行初步可行性分析。分析內容包括：項目技術(shù)可行性、項目投資估算、項目的經(jīng)營(yíng)性，各項目之間的協(xié)同性、各項目對區域價(jià)值的提升作用、籌資渠道及實(shí)施模式的選擇、資金平衡、形成政府債務(wù)風(fēng)險評估、財政可承受力及應對措施等?？蛇x的投籌資及實(shí)施模式如下：
爭取上級政府的專(zhuān)項資金支持（專(zhuān)項轉移支付）；
在本級政府的基建預算內安排支出；
發(fā)行政府債券融資建設；
授權當地平臺公司投資、建設、運營(yíng)；
招商引資，進(jìn)行市場(chǎng)化運作；
運用政府與社會(huì )資本合作（PPP/特許經(jīng)營(yíng)）模式。
在編制規劃過(guò)程中，政府可根據項目的可經(jīng)營(yíng)性、財政承受能力、政府債務(wù)率等因素為項目選擇適合的籌資渠道及實(shí)施模式；
3. 在可行性分析的基礎上，兼顧財政預算約束、空間約束、項目重要性等因素，確定項目實(shí)施的優(yōu)先級，并形成基礎設施投籌資規劃，具體內容包括政府投資規劃、政府融資及支付規劃、社會(huì )融資規劃、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性收入規劃、項目再融資規劃等。
第三階段：政府年度投資計劃的編制和項目的審批
政府各部門(mén)以基礎設施投籌資規劃為指導，由發(fā)改、財政等相關(guān)部門(mén)聯(lián)合編制年度政府投資計劃及支付計劃。
發(fā)改部門(mén)以年度政府投資及支付計劃為約束，視財政承受能力、政府債務(wù)率指標及項目的優(yōu)先級開(kāi)展項目的審批工作，并建立基建項目財政承受能力預警機制。在審批過(guò)程中，應重點(diǎn)對項目實(shí)施模式選擇和融資渠道可行性進(jìn)行進(jìn)一步論證，并結合政府投資及支付計劃適時(shí)調整實(shí)施模式及融資渠道。
第四階段：項目實(shí)施和規劃調整
在實(shí)施階段，發(fā)改、財政及其他行業(yè)職能部門(mén)應嚴格把關(guān)項目的資金使用情況，并監督項目的建設和運營(yíng)產(chǎn)出達標情況、投資概算的執行情況和債務(wù)資金“借用管還”方案的執行情況。同時(shí)，根據項目的實(shí)施進(jìn)度、資金需求及財政支付能力等情況對基礎設施投籌資規劃等各項規劃進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整。
總之，構建各級政府的基礎設施投籌資專(zhuān)項規劃并與現行發(fā)展規劃體系和固定資產(chǎn)項目投資管理制度銜接起來(lái)，最終目的是保障資本投資項目的可籌資性，實(shí)現高質(zhì)量投資，防范政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
【感謝閱讀】