作者：劉良玉，濟邦咨詢(xún) 高級經(jīng)理
一、引言
引調水工程在實(shí)現水資源合理分配和區域水安全方面發(fā)揮著(zhù)不可或缺的作用，對促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展具有深遠影響。隨著(zhù)我國社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展和城鎮化進(jìn)程加速，水利基礎設施投融資需求持續增長(cháng)。引調水工程作為水利工程的一部分，具有投資規模大、社會(huì )效益強、經(jīng)濟效益低等特點(diǎn)。
在傳統模式下，水利工程建設主要依賴(lài)于政府投資，包括中央和地方政府。政府投資模式下雖然資金來(lái)源穩定、使用規范且風(fēng)險較低，但隨著(zhù)財政公共支出不斷增加，政府財政資金已難以滿(mǎn)足不斷增長(cháng)的水利基礎設施投資需求，從而限制社會(huì )經(jīng)濟的快速發(fā)展。因此，近年來(lái)，深化水利工程投融資體制改革、完善水利投融資平臺轉型以及開(kāi)展水利工程市場(chǎng)融資，已成為政府部門(mén)解決投資缺口的重要方向。在實(shí)際操作中，為引調水工程選擇合適的投融資模式，以緩解地方配套資金壓力，顯得尤為重要。
通過(guò)對北京、上海、杭州、廣州等核心城市的引調水工程投融資模式進(jìn)行深入調研，旨在解析不同投融資模式在實(shí)踐應用中的成效和挑戰。通過(guò)分析各大城市案例，提出針對性策略和建議，以期為未來(lái)政府部門(mén)引調水工程投融資規劃與實(shí)施提供有價(jià)值的參考和啟示。
二、引調水工程概述
引調水工程是指通過(guò)人工渠道（管道）將水從資源豐富地區引入到水資源短缺地區，是水資源管理中的關(guān)鍵手段。其目的在于通過(guò)改變水資源的地理分布，以滿(mǎn)足不同區域用水需求。此類(lèi)工程通常涉及大規?；A設施建設，如水壩、水庫、輸水管道和運河等。
隨著(zhù)我國經(jīng)濟快速發(fā)展和城鎮化推進(jìn)，各城市特別是發(fā)達城市對穩定且可靠的水資源供應需求日益增長(cháng)。引調水工程在保障城市水安全、促進(jìn)區域經(jīng)濟發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮著(zhù)重要作用。
三、引調水工程投融資相關(guān)政策
國家層面，自2014年以來(lái)，國務(wù)院、發(fā)改委、水利部等國家機關(guān)和相關(guān)部委先后印發(fā)《關(guān)于創(chuàng )新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會(huì )投資的指導意見(jiàn)》（國發(fā)〔2014〕60 號）、《關(guān)于鼓勵和引導社會(huì )資本參與重大水利工程建設運營(yíng)的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改農經(jīng)〔2015〕488 號）、《政府和社會(huì )資本合作建設重大水利工程操作指南（試行）》（發(fā)改農經(jīng)〔2017〕2119號 ）、《關(guān)于用好地方政府專(zhuān)項債券加快推進(jìn)水利建設的通知》（水規計〔2019〕47 號）、《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎設施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITS）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改委 2021）等政策文件，鼓勵社會(huì )資本以特許經(jīng)營(yíng)、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營(yíng)，積極利用 REITS、地方政府專(zhuān)項債券等方式籌集水利建設資金。
地方政府層面上，如河南省、廣東省等分別印發(fā)指導文件，鼓勵水利項目投融資模式創(chuàng )新，通過(guò)盤(pán)活存量水利資產(chǎn)、引入社會(huì )資本投資、用好地方政府專(zhuān)項債券，發(fā)行 ABS/REITS 等方式拓寬資金來(lái)源，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)。如《河南省人民政府辦公廳關(guān)于深化水利工程投融資體制改革的若干意見(jiàn)（豫政辦〔2021〕25 號）,《廣東省水利發(fā)展“十四五”規劃》（粵府辦〔2021〕29 號）。
綜合各類(lèi)相關(guān)投融資政策文件，引調水工程的投融資創(chuàng )新主要涉及三個(gè)層面：
一是宏觀(guān)層面：政策環(huán)境創(chuàng )新，包括放寬準入條件、實(shí)施收費定價(jià)機制，鼓勵社會(huì )資本和金融機構投資水利項目，同時(shí)推動(dòng)水價(jià)標準和收費制度的市場(chǎng)化改革；
二是中觀(guān)層面：融資工具創(chuàng )新，涉及綜合運用權益性和債權性投融資工具，優(yōu)化項目經(jīng)營(yíng)主體的股權結構，提升市場(chǎng)化融資規模，尤其是直接融資規模；
三是微觀(guān)層面：操作層創(chuàng )新，包括降低融資成本、延長(cháng)還款期限，放寬和落實(shí)各類(lèi)抵質(zhì)押要求，以解決具體的融資難題。
四、各大城市主要的投融資模式
我國各主要城市在引調水工程的投融資模式上呈現出多樣性和創(chuàng )新性。以下是部分典型大城市的投融資模式應用：
北京：政府引導，市場(chǎng)參與
在北京的引調水工程中，政府投資起到了關(guān)鍵作用，特別是在項目啟動(dòng)和基礎設施建設階段。政府的主導地位確保了項目順利實(shí)施，同時(shí)，市場(chǎng)化機制的引入增加了資金效率和項目管理的創(chuàng )新性。南水北調工程是一個(gè)典型案例，北京南水北調工程投資中心負責項目的建設和投融資工作，采用了政府投入和社會(huì )融資相結合策略，包括銀行貸款和發(fā)行公司債券等多樣化融資方式。
上海：財政資金與國企投融資結合
上海市的引調水工程，如青草沙水庫項目，主要采用“財政資金+國企投融資”模式。財政資金在其中扮演主要角色，而國企投融資則起到輔助作用。這種模式允許通過(guò)將項目原水費轉嫁至終端水價(jià)來(lái)提供收益來(lái)源。
杭州：實(shí)施水務(wù)一體化改革
杭州市于 2022 年起開(kāi)始實(shí)施水務(wù)一體化改革。杭州市水務(wù)集團作為引調水項目的主要承接體，采用市場(chǎng)化運作方式進(jìn)行投融資、管理和運營(yíng)。政府投入部分項目資本金，其余資金通過(guò)銀行貸款等方式解決。重大工程如千島湖供配水工程，由杭州市政府和杭州水務(wù)集團共同出資設立項目公司，負責項目的投融資、建設及運營(yíng)，并通過(guò)向沿線(xiàn)用水單位收取原水費獲得投資回報。
廣州：合理采用專(zhuān)項債，企業(yè)與政府聯(lián)合投融資
廣州市通過(guò)地方政府專(zhuān)項債券為大型引調水工程提供融資支持。專(zhuān)項債可為引調水工程提供穩定的資金來(lái)源，具有較低的融資成本和靈活的發(fā)行周期，適合資金需求巨大的基礎設施投資建設項目。珠江三角洲水資源配置工程采用了“企業(yè)+政府聯(lián)合投融資”模式，資本金主要由中央補助資金、省級補助資金和地方企業(yè)及市政府共同提供。
通過(guò)對上述不同城市投融資模式分析，可以看出，雖然完全政府投資模式在一些重大項目中仍占主導地位，如南水北調工程北京段和上海青草沙水庫，但市場(chǎng)化投融資模式的比例逐漸增加。同時(shí)，“政府+企業(yè)”聯(lián)合投融資模式也在不斷發(fā)展，其中政府和企業(yè)共同投資，政府主要發(fā)揮引導和帶動(dòng)作用，而企業(yè)則利用市場(chǎng)化融資方式參與項目。這種模式下，資金來(lái)源多樣化，包括政府預算資金、上級投資補助資金，并通過(guò)申請專(zhuān)項債券等方式解決項目融資資金需求或政府資本金不足的問(wèn)題。
五、啟發(fā)與優(yōu)化建議
上述不同城市案例，在一定程度上體現了我國引調水工程投融資方面的多樣性和創(chuàng )新性。不同城市根據自身經(jīng)濟狀況、水資源需求和政策環(huán)境等情況，分別采取了不同的投融資模式，有效地推動(dòng)了地方引調水工程項目的投融資、建設和運營(yíng)。這些實(shí)踐不僅為其他城市提供了有價(jià)值的經(jīng)驗，也為未來(lái)引調水工程的投融資提供了可借鑒的模式。
當然筆者也從不同城市的實(shí)踐中發(fā)現，社會(huì )資本的參與度還有待提高。為了吸引社會(huì )資本，建議進(jìn)一步完善投資回報機制，提高項目對私人和市場(chǎng)資本的吸引力。此外，對于引調水工程項目的投資回報機制也存在改進(jìn)空間。因此，需要進(jìn)行更深入的研究和創(chuàng )新，以降低政府債務(wù)風(fēng)險，確保項目的長(cháng)期可持續性。
在優(yōu)化建議方面，以下幾點(diǎn)值得關(guān)注：
建立多元化投融資渠道：鼓勵和吸引更多私人和國際資本參與，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權等機制來(lái)增強項目吸引力；
進(jìn)一步完善法律和政策框架：為社會(huì )資本參與提供更清晰的指導和保障，確保投資環(huán)境穩定和透明；
加強風(fēng)險管理和分配機制：合理分配項目風(fēng)險，通過(guò)風(fēng)險共擔機制降低單一投資方的負擔，確保項目順利實(shí)施和長(cháng)期運營(yíng)。
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