作者：王新雪，濟邦咨詢(xún) 高級經(jīng)理
不論是《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（國辦函〔2023〕115號），又或是之前政府頒布的與PPP相關(guān)的政策文件，都要求各方重視項目運營(yíng)，加強對運營(yíng)的監管，共同提高公共服務(wù)質(zhì)量。那么已進(jìn)入運營(yíng)的PPP項目有何特點(diǎn)？哪些問(wèn)題在運營(yíng)期經(jīng)常出現？如何保障項目穩定高效運營(yíng)？本文從已運營(yíng)項目的特點(diǎn)出發(fā)，總結PPP項目運營(yíng)期出現的問(wèn)題及矛盾，最后對如何管理和應對這些問(wèn)題給出初步的建議，以期能夠作為引玉之磚，為PPP項目在運營(yíng)期長(cháng)期穩定運行盡綿薄之力。
一、已運營(yíng)項目的特點(diǎn)
從項目全生命周期講，項目建設是打基礎的工作，提供了必要的工具和平臺，項目完成建設后即進(jìn)入運營(yíng)，項目運營(yíng)是使用工具和平臺的工作，主要目的是發(fā)揮項目設計功能，提供既定的公共服務(wù)及產(chǎn)品。對比項目的規劃、設計、建設及移交等其他階段，項目運營(yíng)期有四個(gè)突出的特點(diǎn)：
首先，項目運營(yíng)的前提條件已定，但運營(yíng)效果未定。項目已完成建設，其技術(shù)指標及基礎條件已確定，在不進(jìn)行改擴建及提標改造的情況下，項目生產(chǎn)能力、提供服務(wù)的技術(shù)路線(xiàn)等生產(chǎn)過(guò)程及標準均無(wú)法改變。PPP項目尤其是使用者付費為主的項目，能否發(fā)揮其功能，能在多大程度上發(fā)揮其功能，受社會(huì )資本方資金及運營(yíng)能力、前期策劃階段市場(chǎng)需求量預測的準確度、政府政策導向變化、政企雙方對矛盾及沖突化解能力等內部及外部的多重因素的影響；
第二，相比于其他階段，運營(yíng)階段工作內容的綜合性最強也最復雜。何為項目運營(yíng)？從詞語(yǔ)的內涵來(lái)講，根據現代漢語(yǔ)詞典中的相關(guān)解釋?zhuān)\營(yíng)即為PPP項目的運轉及經(jīng)營(yíng)。運轉可理解為周而復始地向使用者提供產(chǎn)品或服務(wù)的過(guò)程，包括工藝流程、原材料的采購、安全管理、設備設施維修維護、設備的重置更新等內容，經(jīng)營(yíng)可理解為為運轉提供保障的工作，包括公司制度建設、組織架構的組建及維持、人力資源管理、產(chǎn)品定價(jià)、客戶(hù)信用管理、客戶(hù)維護及市場(chǎng)拓展、資金調配及成本管理、檔案管理、運營(yíng)效果管理等。對社會(huì )資本方來(lái)講，其運營(yíng)期的工作包括上述與生產(chǎn)、銷(xiāo)售、管理、財務(wù)、法律等有關(guān)所有的內容，對政府方來(lái)講，其工作包括對社會(huì )資本方運作項目全過(guò)程的監督和管理；
第三，項目運營(yíng)期期限長(cháng)，面臨更多不可預知的因素。從項目全生命周期各階段所占據的時(shí)間長(cháng)短來(lái)講，運營(yíng)期占據的時(shí)間是最長(cháng)的，而時(shí)間越長(cháng)，各種問(wèn)題、沖突、矛盾以及不可預知風(fēng)險發(fā)生的可能性就越大，頻次也會(huì )越多，這些問(wèn)題、沖突、矛盾及風(fēng)險有可能源于運行，也有可能源自項目管理、財務(wù)、法律等；
第四，項目運營(yíng)效果決定了PPP項目的成功與否。對社會(huì )資本方來(lái)講，其獲得PPP項目特許經(jīng)營(yíng)權，最終目的是要獲得一定的財務(wù)收益。項目進(jìn)入運營(yíng)期，投資額及生產(chǎn)技術(shù)條件等一定的前提下，項目運營(yíng)的效果決定了項目的收入水平，影響著(zhù)項目整體收益。對政府方來(lái)講，PPP項目不是建成一座樓或一座污水處理廠(chǎng)，而是在較長(cháng)的時(shí)間內向公眾提供能夠穩定達標排放的污水處理服務(wù)。因此，對政企雙方來(lái)講，項目在運營(yíng)期的運營(yíng)效果決定著(zhù)PPP項目實(shí)施的成敗。
二、運營(yíng)期問(wèn)題及矛盾分析
總結上文中的分析，項目運營(yíng)效果決定了項目初始目標的實(shí)現程度，但運營(yíng)期較長(cháng)的時(shí)間跨度導致各種風(fēng)險因素發(fā)生可能性增大，此種情況下，如何才能保障項目的穩定運行，使項目既能滿(mǎn)足社會(huì )資本的盈利需求又能達到政府提供穩定公共服務(wù)及產(chǎn)品的要求？筆者認為關(guān)鍵在于政企雙方對項目運營(yíng)過(guò)程中出現的問(wèn)題、政企雙方?jīng)_突及矛盾的應對及管理?；诿總€(gè)項目的獨特性，PPP項目在運營(yíng)期內可能發(fā)生問(wèn)題、矛盾的類(lèi)型及內容千差萬(wàn)別，同時(shí)每個(gè)人的經(jīng)驗不同也導致對項目重要運營(yíng)問(wèn)題及矛盾的理解不同。因此，本節主要是結合筆者個(gè)人的項目經(jīng)歷，針對八個(gè)具有普遍性的重要運營(yíng)期事項，歸納和總結了其可能出現的問(wèn)題及風(fēng)險，以供大家參考和討論。
1. 合同履約意識及管理
運營(yíng)期內PPP項目政企雙方應按照項目合同履行各自的權利義務(wù)，項目合同為雙方履約提供了標準和指引。在具體實(shí)施時(shí)，項目在合同履約及管理方面出現了各種問(wèn)題，總結起來(lái)可分為四類(lèi)：
第一，各方對項目合同不夠重視，依合同履約意識淡薄。人們往往重視合同談判及簽訂過(guò)程，簽約后合同即被束之高閣的現象屢見(jiàn)不鮮，但合同的意義不在于文本本身，而是需要通過(guò)各方對合同條款的履行實(shí)現項目初衷，否則合同僅是“一紙空文”而已；
第二，未形成完善的合同交接制度，合同履約管理缺乏系統性。項目談判人員與實(shí)際運營(yíng)/監管人員的不同，企業(yè)或政府中人員崗位的調動(dòng)，前任與繼任者未能就合同的簽訂及履約進(jìn)行詳細的交接，項目缺乏完善的交接機制，亦缺少具體人員對合同履約情況實(shí)施系統性的管理；
第三，未能及時(shí)對未履約的事項進(jìn)行應對和改正?，F實(shí)中或因事項重要性較低不屑于關(guān)注，或事項過(guò)于重要但無(wú)人負責推動(dòng)，或因后人不理前事等種種原因，在項目還可保持運行的情況下，政企雙方對對方的某些未履約現象未給與及時(shí)的干預，未能及時(shí)維護自身的權利；
第四，未能及時(shí)進(jìn)行補充合同的談判及簽署。一方面源于合同條款存在原始缺陷，另一方面在較長(cháng)的運營(yíng)期內，項目?jì)炔炕蛲獠壳闆r發(fā)生變化，導致合同條款與項目實(shí)際實(shí)施發(fā)生錯位，這種缺陷或錯位有時(shí)是在所難免的，若不能及時(shí)簽署補充協(xié)議特別是涉及服務(wù)的標準、績(jì)效考核、付費等重要條款時(shí)，將有可能破壞合同條款對雙方權益的保護，未來(lái)產(chǎn)生糾紛的可能性增大。
2. 項目維修維護及更新重置
項目產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)可以說(shuō)是運營(yíng)期最重要的事項，而不同行業(yè)其生產(chǎn)過(guò)程相差較大，生產(chǎn)過(guò)程中出現的問(wèn)題也是各不相同，本文僅對筆者在多個(gè)項目中均遇到的項目維修維護及更新重置方面的問(wèn)題進(jìn)行討論。項目維修維護及更新重置方面矛盾的發(fā)生主要源于政企雙方對于工作標準及效果認定的不匹配。政府方更希望社會(huì )資本方在保證項目穩定運行的同時(shí)，能夠提供及時(shí)有效的維修維護及更新重置工作，使設備設施不論是外觀(guān)上還是功能上都能一直保持優(yōu)良的水平，若是期末資產(chǎn)由社會(huì )資本方無(wú)償移交給政府，則政府方對于維修維護及更新重置更加的關(guān)注。而社會(huì )資本方在收益目的下，更希望在項目正常運行前提下，使整體成本最低，追求項目運行與維修維護及更新重置成本之間的平衡。當政企雙方對于維修維護及更新重置工作的及時(shí)性、充分性的認知存在較大的差距時(shí)，雙方的矛盾就此產(chǎn)生。
3. 價(jià)格的調整及確定
一般情況下，PPP項目提供的產(chǎn)品/服務(wù)價(jià)格的確定方式大致可分為三種：市場(chǎng)定價(jià)、投標報價(jià)和政府定價(jià)。對于市場(chǎng)定價(jià)的項目，運營(yíng)期內價(jià)格調整的主動(dòng)權主要掌握在項目公司手中，價(jià)格的確定及調整規則由社會(huì )資本方根據項目情況或市場(chǎng)水平自主確定，政府不做過(guò)多干預，因此此類(lèi)定價(jià)規則下政企雙方在價(jià)格的調整及確定上發(fā)生重大分歧的可能性不大，本文在此不做過(guò)多贅述。本文討論的重點(diǎn)在后兩種定價(jià)方式。
對于以投標報價(jià)確定初始價(jià)格的PPP項目，考慮到較長(cháng)的運營(yíng)期內各項成本因素變動(dòng)的可能性，項目協(xié)議中一般會(huì )設置價(jià)格調整機制，包括調價(jià)啟動(dòng)條件、調價(jià)方式等，政企雙方根據項目協(xié)議相關(guān)條款進(jìn)行運營(yíng)期價(jià)格的調整。對于政府定價(jià)的項目，價(jià)格對社會(huì )公眾日常生活影響較大，調價(jià)規則不由政企雙方的項目協(xié)議約定，而是需要遵守政府定價(jià)相關(guān)制度，履行聽(tīng)證程序，例如自來(lái)水價(jià)格。對于采用以上兩種定價(jià)方式的項目，在價(jià)格的調整上政企雙方發(fā)生矛盾沖突的可能性較大，其沖突及矛盾多發(fā)生于兩點(diǎn)：
第一，調價(jià)時(shí)機及調整幅度。對于投標報價(jià)確定初始價(jià)格的PPP項目，項目合同中對調價(jià)啟動(dòng)條件及調價(jià)方式約定清晰條款公平合理時(shí)，理想狀態(tài)下政企雙方依合同執行便不會(huì )出現條款執行方面的問(wèn)題。但實(shí)際情況錯綜復雜，很多時(shí)候PPP項目?jì)r(jià)格調整的問(wèn)題不在于條款，而在于條款之外的因素，例如政府方對項目運營(yíng)效果的判斷、當地其他類(lèi)似項目調價(jià)執行情況、政府財政狀況等，多數情況下項目?jì)r(jià)格調整未能完全按照協(xié)議約定執行。對于政府定價(jià)類(lèi)的PPP項目，價(jià)格的調整更多的需要考核到市民的承受能力及可能發(fā)生的社會(huì )穩定風(fēng)險；
第二，調價(jià)條款的修訂。對于投標報價(jià)確定初始價(jià)格的PPP項目，當實(shí)際情況的變化導致合同一方認為調價(jià)條款的合理性、公平性及適用性存在問(wèn)題時(shí)，極可能提出修約要求。但合同修約屬于項目運營(yíng)期的重大調整事項，政企雙方需要解決四個(gè)問(wèn)題或者阻力：
一是原合同條款的合理性、公平性及適用性由誰(shuí)評判怎么評判；
二是此時(shí)發(fā)生的條款的合理性、公平性及適用性問(wèn)題是暫時(shí)的還是長(cháng)期的，是否值得啟動(dòng)修約工作；
三是合同修改的具體內容以及怎樣保證修改后條款的公平性及長(cháng)期適用性；
四是合同修約是否會(huì )導致相關(guān)責任的追究。調價(jià)條款的修訂受多重因素的影響，應修訂但未修訂的現象常有發(fā)生。
而對于政府定價(jià)類(lèi)的PPP項目，相關(guān)的政府定價(jià)規則或條例的修改已超出了社會(huì )資本或實(shí)施機構的權利范疇。
4. 績(jì)效評價(jià)體系的實(shí)施
按效付費（或獎懲）是PPP項目的重要機制，項目合同中績(jì)效評價(jià)體系在實(shí)施時(shí)經(jīng)常出現以下問(wèn)題：
第一，績(jì)效考核主體錯位。部分PPP項目在設定績(jì)效考核主體時(shí)，會(huì )組建以實(shí)施機構牽頭其他政府部門(mén)參加的績(jì)效考核小組，具體負責對項目進(jìn)行運營(yíng)期績(jì)效考核，但績(jì)效考核小組中的部分政府部門(mén)有時(shí)是因為制定者不成熟的思考或者基于其他原因選定，其日常職責與項目的運營(yíng)并無(wú)多大關(guān)聯(lián)，導致此部分政府部門(mén)對項目了解深度不夠，對績(jì)效考核工作存在消極的情緒；
第二，考核指標及標準的設定存在缺陷?？?jì)效考核評價(jià)指標的可執行性差、指標的顆粒度與項目情況不匹配是PPP項目中比較多發(fā)的問(wèn)題。評價(jià)指標的可執行性差可能源自于文字表達的意思模糊、需要的證明資料不可獲得或證明力不足，設定的考核指標顆粒度過(guò)粗或過(guò)細，顆粒度過(guò)粗無(wú)法達到考核目的，顆粒度過(guò)細過(guò)度消耗政企雙方的時(shí)間和精力；
第三，考核體系對項目實(shí)際情況的考核效果下降?？己诵Ч陆?，可能源自于對項目重點(diǎn)內容考核的缺失、部分重要指標在未實(shí)施考核前已能夠確定得分、達到一定分值要求的難度過(guò)低或過(guò)高、考核得分與付費掛鉤金額過(guò)多或過(guò)少等。
5. 股轉轉讓及退出
在要求社會(huì )資本成立項目公司的PPP項目中，為了保障項目的穩定性，項目合同的股權轉讓限制條款一般會(huì )對社會(huì )資本轉讓項目公司股權的前提條件、受讓方資格及報備審批程序等做出詳細約定，雖然如此，實(shí)踐中也出現了社會(huì )資本股權發(fā)生變化導致政府實(shí)質(zhì)上失去了對項目公司股份轉讓控制的問(wèn)題。當社會(huì )資本的股東轉讓其擁有的社會(huì )資本的股份，尤其是股權變更后社會(huì )資本的實(shí)際控制人發(fā)生變化時(shí)，雖然社會(huì )資本在項目公司中的股份無(wú)任何變化，但PPP項目的控制方實(shí)質(zhì)上已發(fā)生轉移，而很多時(shí)候出于對企業(yè)獨立法人資格的考慮，特別是社會(huì )資本為上市公司或央企國企時(shí)，政府方在項目合同中并不能無(wú)限追溯社會(huì )資本的股東的股權轉讓責任，即使在項目合同對社會(huì )資本的控制人變化做出“限制”，此種“限制”基本上僅限于“事后報備”的程度，實(shí)施“事前審批”的可能性較低。
6. 人員管理
實(shí)踐中人員問(wèn)題多發(fā)的項目主要集中在采用TOT、ROT方式運作的存量PPP項目中，此類(lèi)項目多涉及到原有存量項目人員的安置，當人員安置不徹底時(shí)，主要是采用保留原勞動(dòng)合同關(guān)系、由項目公司借用人員的處置方式時(shí)，時(shí)常發(fā)生人員管理方面的問(wèn)題。此時(shí)，項目公司無(wú)法獲得完整的人事任免權利，在人員管理、薪酬激勵、人員培養及解聘上受項目合同及其他外部因素的干擾，借用人員的原單位及實(shí)施機構又與項目人員存在不可隔斷的法律關(guān)系或管理關(guān)系，使其也無(wú)法避免的被糾纏到項目公司與員工的日常矛盾中。政府方、項目公司及項目人員之間的關(guān)系變得復雜。
7. 項目公司經(jīng)營(yíng)范圍的擴大
一般情況下，PPP項目的項目公司是為特定項目而設立的。但實(shí)踐中也出現了項目公司中包含多個(gè)獨立的特許經(jīng)營(yíng)項目的現象，此種情況，不論是否符合項目合同約定、是否已經(jīng)取得政府批準，對政府方和項目公司來(lái)講，都隱藏著(zhù)不可忽視的風(fēng)險：
首先，不利于各項目之間的風(fēng)險隔離。若多個(gè)獨立項目同時(shí)屬于一個(gè)項目公司，如遇單個(gè)項目的借款償還不及時(shí)等財務(wù)風(fēng)險、運營(yíng)受到政府處罰等運營(yíng)風(fēng)險、稅收優(yōu)惠因違規被取消等稅務(wù)風(fēng)險......，便會(huì )有可能波及其他項目；
第二，不利于項目成本監審。各項目之間成本未能拆分，或政企雙方對成本拆分的結果存在爭議，都會(huì )影響項目的成本監審工作，從而導致項目單價(jià)調整的延遲。
8. 運營(yíng)的評價(jià)及監管
政府方在對項目運營(yíng)進(jìn)行評價(jià)及監管時(shí)，出現的問(wèn)題一般主要集中在兩點(diǎn)：
第一，評價(jià)及監管工作不夠全面。政府方比較重視對項目提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數量及質(zhì)量的監管，但不重視對運行過(guò)程及其他履約責任的評價(jià)及監管。從目標導向來(lái)出發(fā)，政府實(shí)施PPP項目的目的是向公眾提供產(chǎn)品和服務(wù)，政府監管的重點(diǎn)聚焦社會(huì )資本方提供的產(chǎn)品和服務(wù)是無(wú)可厚非的，也是符合項目實(shí)施的初衷的。但項目運營(yíng)效果不僅僅反映在項目產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)出上，項目公司的生產(chǎn)流程管控、設施設備維修維護、安全生產(chǎn)、制度管理、財務(wù)管理、組織管理、檔案管理，項目合同的適應性、完整性及合理性，對項目長(cháng)期穩定運行的影響也是不可忽視的，也應成為政府方評價(jià)及監管項目運營(yíng)的重要內容；
第二，監管力量配備不足。從現實(shí)的政府監管部門(mén)及人員設置來(lái)看，政府對PPP項目的監管主要是由具有對應行業(yè)管理職責的部門(mén)實(shí)施，各地具體負責PPP項目監管的科室及人員，基本上還同時(shí)承擔著(zhù)更多的其他工作，出現對項目的監管不夠全面的現象也是情有可原的。同時(shí)，監管人員數量也限制了監管人員專(zhuān)業(yè)的全面性，而對項目的評價(jià)及監管不僅涉及相關(guān)行業(yè)知識，也涉及財務(wù)、法律等專(zhuān)業(yè)需求。
三、應對建議
針對PPP項目運營(yíng)期出現的上述問(wèn)題及矛盾，如何進(jìn)行應對及管理，本文不討論具體問(wèn)題的解決辦法，僅從完善制度建設、加強監管力量建設等宏觀(guān)方面提出以下四點(diǎn)建議以供參考。
1. 完善履約管理制度，提高依合同履約意識
從根本上來(lái)講，運營(yíng)期出現的問(wèn)題或多或少都與履約管理及履約意識的缺乏有一定的關(guān)聯(lián)，因此履約管理制度的完善和履約意識的提升是應對運營(yíng)期問(wèn)題、保障項目穩定運營(yíng)的基礎。
一方面，政企雙方均應建立完善的履約管理制度，建立以項目合同為核心的管理機制：
首先，建立責任分解制度，將項目合同中履約責任進(jìn)行分解并落實(shí)到具體部門(mén)及人員；
第二，建立履約檢查及糾錯機制，對合同履約情況進(jìn)行定期檢查，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，制定風(fēng)險應對策略，對出現的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行整改；
第三，建立履約檔案管理制度，對履約過(guò)程中形成的資料進(jìn)行收集整理及保存，使得項目的履約有跡可循；
第四，建立雙方溝通交流機制，雙方制定定期會(huì )議制度，溝通項目運營(yíng)狀況，討論運營(yíng)過(guò)程中的問(wèn)題。
另一方面，政企雙方應提高依合同履約意識。對員工的履約意識進(jìn)行教育及培養，提高對履約風(fēng)險的重視，合同履約不是選擇性的履約、部分的履約，是全面的、系統性的履約。
2. 加強日常監管，增強監管能力
項目運營(yíng)過(guò)程中出現問(wèn)題是不可避免的，而在哪個(gè)階段對其進(jìn)行干預和解決是政企雙方可以決定的。及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，在初期將問(wèn)題解決，對項目風(fēng)險防患于未然，若能實(shí)現對維修維護效果問(wèn)題、人員管理問(wèn)題、股權轉讓問(wèn)題、經(jīng)營(yíng)范圍問(wèn)題等提前做好約定或在問(wèn)題出現之初就能得到雙方的及時(shí)處理，那么很多項目就不會(huì )出現多個(gè)問(wèn)題交雜、雙方互負責任的復雜局面，項目提前終止發(fā)生幾率也會(huì )大大降低。因此加強對項目的日常監管，在日常管理中及時(shí)發(fā)現問(wèn)題，是應對不可避免的項目問(wèn)題的優(yōu)先措施。同時(shí)，加強對項目的日常監管，充分發(fā)揮監管效果，也要求政府增強監管能力，加強對監管機構人員、技術(shù)設備等的建設和投入，通過(guò)持續的培訓提高人員的專(zhuān)業(yè)水平。
3. 開(kāi)展中期評估，重視落實(shí)整改
中期評估，主要是通過(guò)對項目運營(yíng)效果進(jìn)行階段性的全方位的分析及評價(jià)，發(fā)現政府方履約、社會(huì )資本履約及項目合同中是否存在的問(wèn)題，對潛在的風(fēng)險進(jìn)行提示，并針對問(wèn)題和風(fēng)險提出整改和完善的建議。雖然政策文件及很多項目合同中都提出了開(kāi)展中期評估的要求，但是否按要求開(kāi)展中期評估在相關(guān)合同條款中一般不涉及處罰性后果，因此在實(shí)際實(shí)施中，通常在出現較大的分歧或出于其他非執行不可的原因發(fā)生時(shí)，政企雙方才有動(dòng)力開(kāi)展中期評估工作。中期評估是政企雙方進(jìn)行溝通交流的一個(gè)渠道，具有查漏補缺和糾偏的功能，可以為PPP項目初始目標的實(shí)現提供堅實(shí)的保障。因此政府方應有規律的定期開(kāi)展中期評估工作。
開(kāi)展中期評估的同時(shí)，也應更加關(guān)注對評估報告中提出的整改建議的落實(shí)。整改建議落實(shí)不到位，中期評估報告也只是鏡中花水中月，無(wú)法完全發(fā)揮其糾偏功能。
4. 引入專(zhuān)業(yè)監管力量
監管機構通過(guò)人員及技術(shù)設備的建設提高監管能力，但鑒于政府對費用及人員數量控制的現實(shí)，增加設備投入及人員在短時(shí)間內可能是不具有可行性的，此時(shí)政府可考慮借助第三方專(zhuān)業(yè)力量，協(xié)助其完成對項目的日常監管、績(jì)效考核及中期評估工作。
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